Temat: Mieszkania na wynajem niekoniecznie od samorządu

Artykuł opublikowany w Dzienniku Gazeta Prawna Samorząd i Administracja
9 stycznia 2013 r. nr 6 (3396)

Dariusz Kacprzak
ekspert ds. samorządu terytorialnego

Mieszkania na wynajem niekoniecznie od samorządu

Tworzenie mieszkaniowego zasobu gminny ma na celu zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Szczególną uwagę zwrócę na fakt, iż zasób ten jest ciągle tworzony, co jest w opozycji do literatury przedmiotu, w której utarło się pisać, że został on utworzony w 1990 r. Każdy zasób na dystansie czasowym ulega zmianom – zwiększa się liczba dostępnych lokali dzięki nowym inwestycjom komunalnym albo zmniejsza ze względu na ich sprzedaż czy likwidację. Jedno jest pewne, liczba komunalnych lokali mieszkalnych, socjalnych, zastępczych będących w dyspozycji gmin jest niewystarczająca w stosunku do potrzeb mieszkańców. Lista osób oczekujących na zawarcie umowy najmu systematycznie wzrasta. W szczególności dotyczy to gmin miejskich i na prawach powiatu, które z racji posiadania dużych ale jednak ograniczonych środków budżetowych, nie mogą w wystarczającym zakresie prowadzić budowy mieszkań komunalnych, tak by zmniejszać lukę pomiędzy przyrostem osób oczekujących na liście, a przyrostem liczby lokali.
Zarządzający gminami stają więc wobec decyzji:
• ograniczamy finansowanie innych dziedzin, kierując znaczący strumień posiadanych środków na realizację zadania zaspokajania potrzeb mieszkaniowych,
• dbamy o równowagę i zrównoważony rozwój wszystkich dziedzin podlegających imperium gminy,
• nie realizujemy polityki mieszkaniowej w ramach działalności gminy, pozostawiając zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych samym mieszkańcom poprzez zakup lokali na rynku pierwotnym i wtórnym lub poprzez najem od indywidualnych właścicieli - rozwiązanie to może być uznane za kontrowersyjne, szczególnie przez osoby mocno związane z ideą opiekuńczego państwa.
Oczywistym jest, że wybór opcji drugiej i trzeciej sprzyjał będzie dalszej degradacji zasobu mieszkaniowego i powiększaniu się luki. Nieuchronnie prowadzić to będzie do niezadowolenia samych mieszkańców gminy. Na tym tle warto jednak postawić pytanie, czy w czasach wolnego rynku gmina faktycznie powinna zaspokajać potrzeby mieszkaniowe i martwić się narastającym problemem?

Posiadanie mieszkania jest jedną z podstawowych wartości gwarantujących bezpieczeństwo i rozwój społeczny jednostki, ale bez zrozumienia, że dobrem tym należy racjonalnie i ekonomicznie gospodarować, nie uda się szybko zmniejszyć kolejek osób oczekujących nawet po 10 lat na zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego. Paradoksalnie, to właśnie rewizja i ograniczenie praw najemców, uelastycznienie warunków najmu i twarda kontrola przebiegu najmu, urealnienie stawek czynszowych, sprawny ale logicznie zaplanowany system dodatków mieszkaniowych, mogą odwrócić obecny trend. Społeczność lokalna musi sobie uświadomić, że:
• gmina ma stwarzać warunki do najmu lokali tylko dla najuboższych mieszkańców, a nie wszystkich chętnych,
• nie wszyscy muszą mieszkać w centrum gminy czy nawet w samej gminie gdzie mają miejsca pracy,
• zróżnicowanie stawek czynszowych na terenie całej gminy jest elementem dywersyfikacji oferty mieszkaniowej,
• raz wynajęte mieszkanie może zostać przez gminę zamienione na inne – postuluję aby gmina mogła tego dokonywać nawet bez podania przyczyny ale tylko w sytuacji wygaśnięcia terminu na jaki umowa została zawarta oraz pokrycia przez gminę kosztów przeprowadzki,
• przy zmianie liczby osób w gospodarstwie domowym czy zmianie dochodów warto zamienić lokal, gdyż w ten sposób racjonalizują się obciążenia czynszowe.

Jestem zwolennikiem zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez samych mieszkańców. Takie rozwiązanie wymagałoby jednak wyraźnego wsparcia rozwoju budownictwa prywatnego pod wynajem stosownymi programami rządowymi oraz sprawną, szeroką w swym zasięgu, sprawiedliwą społecznie polityką przyznawania dodatków mieszkaniowych – szczególnie zwracam uwagę na kwestie zasięgu. Dzięki temu nastąpiłoby ożywienie rynku wynajmu, a przez to wzrost popytu na najem lokali, które nie pochodzą z gminnego zasobu, w konsekwencji pobudziłoby to dalsze inwestycje w tym segmencie. Takie rozwiązania pozwoliłyby odciążyć gminy i stałoby się drugim, znaczącym filarem polityki mieszkaniowej.
Warto również zwrócić uwagę, iż takie podejście miałoby pozytywne skutki dla zarządzania finansami gminy – zmniejszenie zaangażowania środków finansowych w kapitałochłonne inwestycje budowy mieszkań komunalnych na rzecz przesunięcia ich na wypłatę dodatków, które ze swej natury rozciągnięte są w czasie. Istniałaby więc możliwość, szczególnie w pierwszym okresie, inwestowania środków w inne dziedziny.
Na marginesie zauważę, że władzom gminy, poza polityczną odpowiedzialnością za brak realizowania zapisów ustawy, nie grozi żadna inna sankcja.

Poza oczywistą przyczyną problemów z prowadzeniem polityk lokalowych przez gminy, jaką jest brak wystarczających środków finansowych, warto zwrócić uwagę na kilka innych:
• brak elastyczności przy zawieraniu umów najmu – nie ma możliwości, z wyłączeniem najmu okolicznościowego, zawierania umów najmu z nowymi najemcami na czas określony, odpowiednio roku, dwóch lub trzech.
Dzięki takiej możliwości zarządzający zasobem mogliby skuteczniej egzekwować przestrzeganie warunków najmu oraz dokonywałaby się coroczna weryfikacja spełniania kryteriów do najmu lokalu gminy,
• ograniczony katalog czynników wpływających na wysokość czynszu – warto do katalogu wprowadzić np. koszt obowiązkowego ubezpieczenia celem pokrycia rocznego czynszu na wypadek utraty pracy przez członka gospodarstwa domowego.
Rozwiązanie takie zabezpiecza interesy zarówno wynajmującego jak i najemcy, a co najważniejsze wprowadza bezpieczeństwo trwania stosunku najmu przy utrzymaniu efektywności ekonomicznej gminy,
• brak wsparcia rządowego i władz gmin dla rozwoju segmentu budowy prywatnych budynków mieszkalnych przeznaczonych pod najem komunalny i prywatny, jako najbardziej pożądaną formę realizacji polityki lokalowej,
• ograniczenia w stosowaniu PPP do realizacji wspólnych inwestycji komercyjno–komunalnych z zakresu budowy budynków mieszkalnych, polegających na wykorzystaniu nieruchomości gruntowych gminy i kapitału prywatnego do wybudowania substancji mieszkaniowej,
• wprowadzić jasne zasady (urzędowo regulowane) ustalania maksymalnego czynszu przy najmie poza gminnym – zachowując równowagę pomiędzy możliwościami ekonomicznymi najemców a potrzebą uczciwego zysku na zainwestowanym kapitale inwestorów budowy mieszkań pod wynajem.
Powyższe stają się postulatami do wprowadzenia zmian legislacyjnych. Jednakże i na tle dziś obowiązujących ustaw można podjąć działania, które przyczynią się do poprawy sytuacji:
• skuteczniej i częściej stosować mechanizmy kontroli spełniania kryteriów dochodowych najemców oraz norm powierzchniowych – kontrola faktycznego stanu ilościowego osób zamieszkujących w wynajmowanym lokalu w kontekście zajmowanej powierzchni,
• przyjąć jako standard weryfikację składanych deklaracji o dochodach najemców w każdym roku trwania stosunku najmu,
• zróżnicować wysokości czynszów dla każdego budynku z osobna – niektóre gminy (np. m. st. Warszawa) realizując postanowienia ustawy uzależniły stawki czynszowe od położenia budynku w ustalonych przez siebie strefach. Jest to rozwiązanie niewystarczające gdyż nie dywersyfikuje oferty w taki sposób by zaspokajać potrzeby mieszkaniowe pod kątem zasobności najemcy (lepsze dopasowanie oferty do możliwości ekonomicznych pozwoli na spokojny i bezpieczny przebieg umowy najmu),
• wycofać się ze stosowania obniżek czynszu dla osób o niskich dochodach - wydaje się najsłuszniejszym aby prowadzenie polityki lokalowej oddzielić od polityki socjalnej, która w swej domenie mogłaby samodzielnie realizować kwestie dodatków do czynszu, zapomóg dla osób najbiedniejszych posiadając odpowiednią wiedzę o społeczności lokalnej i skuteczne narzędzia oddziaływania,
• usprawnić procesy przygotowania przez gminy infrastruktury oraz planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego na potrzeby realizacji gminnych inwestycji mieszkaniowych, pod budownictwo TBS-ów, budownictwo mieszkań pod wynajem prywatny,
• rozwijać infrastrukturę komunikacyjną i transportową tak by mieszkańcy gminy mogli osiedlać się poza jej centrum i na obszarach przyległych,
• całkowicie zatrzymać sprzedaż mieszkań komunalnych przez gminy z bonifikatami (np. m. st. Warszawa – maksymalna bonifikata wynosi do końca 2012 r. 90% wartości mieszkania, Szczecin – 95% bonifikata przy 20 letnim okresie najmu) – polityka wyprzedaży lokali mieszkalnych z bonifikatami prowadzi do powiększania luki i sama w sobie jest niesprawiedliwa społecznie, gdy weźmiemy pod uwagę, że mieszkanie jako produkt stanowi obecnie taki sam przedmiot obrotu jak każdy inny.
Oczywiście, wskazana lista nie wyczerpuje wszystkich problemów wpływających na sposób, poziom i zakres zarządzania gminnym zasobem lokalowym, ale stanowi pewien punkt odniesienia.

W polskich realiach zakup mieszkania stanowi dla wielu rodzin konieczność podjęcia wysiłku finansowego wszystkich jej członków, alternatywnie zaciągnięcia wieloletnich kredytów. Z drugiej zaś strony, mentalność wielu Polaków ukierunkowana jest na potrzebę posiadania, pomijając przy tym rozwiniętą na Zachodzie (np. w Niemczech, Wielkiej Brytanii, Szwecji, Francji, Słowenii, na Litwie) formę, jaką jest najem lokali mieszkalnych pochodzących również od indywidualnych właścicieli, kamieniczników lub profesjonalnych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w tej sferze (w Polsce 1 najemca przypada na 27 mieszkań zajmowanych przez właścicieli gdzie w Niemczech, Danii czy Holandii stosunek ten wynosi 1:1,5).
Jest to również wynik działalności ustawodawcy, który główną rolę w naszych warunkach przypisuje własności i najmowi typy gminnego. Szczególnie widać to, gdy dokonamy analizy, niedostosowanych do potrzeb ludności rządowych projektów wspierania budowy mieszkań, czy też dopłat do kredytów inwestycyjnych. Zdecydowanie brakuje skutecznych programów, rozwiązań prawnych i preferencji podatkowych, pozwalających na rozwój sektora budowy lokali mieszkalnych pod wynajem zorganizowany przez inwestorów prywatnych lub podmioty gospodarcze.
Postawienie zbyt dużej wagi do kwestii ochrony lokatorów, katalogu ich praw, warunków regulujących najem, stało się elementem blokującym możliwość elastycznego i skutecznego ekonomicznie prowadzenia polityki lokalowej przez gminy. Z drugiej strony dokładnie te same przepisy, brak skuteczności gmin w sprawowaniu kontroli nad przebiegiem najmu czy spełnianiem kryteriów najmu lokali komunalnych, pozwalają lokatorom na wieloletnie nadużycia. Dobitnym przykładem jest najem lokali komunalnych pomimo, iż w posiadaniu zainteresowanego gospodarstwa domowego nastąpił zakup lokalu własnościowego czy spółdzielczego. Przykład ten świadczy o braku efektywności gmin w kontroli i eliminacji podobnych temu zjawisk, co wpływa na powstawanie przeświadczenia o przyzwoleniu władzy na wskazany proceder.
Kolejnym elementem charakteryzującym problem jest brak efektywności ekonomicznej wynajmu komunalnych mieszkań. Poprzez zgodę na wynajem lokali poniżej realnych kosztów, stosowanie bonifikat w czynszach, nieefektywną windykację zaległości czynszowych, słabną możliwości odtwarzania tego zasobu. Warto jasno powiedzieć, że gminy na wynajmie swojego zasobu powinny zarabiać, tak by w perspektywie czasowej móc odtwarzać posiadany zasób i powiększać go o nowe lokale.

Podstawa prawna: ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 z późn. zm.)